城镇居民购买农村房屋的合同:有效还是无效?_经典案例_江苏消费维权律师| 单文涛律师
  
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江苏合同纠纷律师|江苏知识产权律师|江苏消费维权律师  单文涛,中国政法大学法学本科,江苏省消费维权专家团成员,中日国际知识产权研讨会会员,18年获一法学院“卓越法律顾问”证书。曾为:仲裁员、公职律师、经济师,荣获过国家工商总局表彰的先进个人,三十余年合同、知识产权、公司等企业监管和法律顾问经验。
 
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城镇居民购买农村房屋的合同:有效还是无效?
添加时间:2017/3/23 9:36:54     浏览次数:310
城镇居民购买农村房屋的合同:有效还是无效?
 
    从当前的理论研究和司法实践来看,对于城镇居民购买农村房屋的合同的法律效力,主要存在着有效说、无效说和部分无效说三种观点。 [13]
 
    (一)有效说
 
    主张城镇居民购买农村房屋的合同应当为有效的理由,主要有以下几个方面:第一,公民个人对其房屋享有受法律保护的财产所有权,有权依法对自己的财产以出卖、互易、赠与等方式进行处分。现行有效的法律法规,并无禁止农民处分其房屋的规定。《土地管理法》第62条第4款也没有禁止农村房屋的出卖。按照私法中“法不禁止即属自由”的原则,农民原则上可以出卖自己的房屋,购买者既可以是本村村民,也可以是包括城市居民在内的其他人。 [14]第二,根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(一)》第4条的规定,“合同法实施以后,人民法院确认合同无效,应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据,不得以地方性法规、行政规章为依据。”国务院及国务院有关部门的文件虽然明确禁止城镇居民购买农村房屋,但其规定并不属于法律和行政法规的范畴,故不得作为认定合同无效的根据。 [15]第三,认定合同无效会同时大大降低法院判决的法律效果和社会效果。从法律效果方面看,判决农村房屋买卖合同无效不仅无任何法律依据,而且与宪法有关“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”的宪法原则相抵触,与合同法等基本法律的有关规定不符,是对现行法律法规的一种漠视。从社会效果方面看,认定此类合同无效会极大地阻碍社会主义市场经济正常、有序地运行,破坏交易秩序的安全和稳定,损害农民和农村的利益。 [16]反之,如果认定合同有效,不仅有利于制约农民随意处分自己的房屋和宅基地,有利于稳定现有的房屋占有关系;而且对出卖人事后主张合同无效进行必要的限制,还有利于维护买受人的善意信赖,这也是“禁反言”和诚实信用原则的要求。 [17]
 
    从相关司法实践来看,有的法院认为,“我国农村土地属于集体所有,村民出卖自有房屋,所涉宅基地的转让未经村集体批准的,其买卖行为无效。” [18]这似乎意味着,如果买卖行为得到村集体的批准,就可以认定为有效。也有法院认为,“对于将房屋出售给本乡(镇)以外的人员的,如果取得有关组织和部门批准的,可以认定合同有效。” [19]而北京市怀柔区人民法院组织的一项调研则发现,近年来该法院对农村房屋买卖合同纠纷的判决呈现出一个特点,即认定合同有效的比率呈逐渐增高的趋势。2005年该比率为 14.3%, 2006年为23.1%, 2007年为30.7%。法院在买受方为城镇居民的纠纷判决中,认定买卖行为有效的也呈逐年上升趋势。这部分案件认定有效的原因包括:一是部分城镇居民在购买农村房屋后进行了依法登记和产权变更手续;二是出卖方已经转为城镇居民;三是法院认定买卖行为发生的时间较长,且房屋已经翻盖或者重建,从保障当事人权利的角度认定有效。 [20]
 
    从理想的角度来看,主张城镇居民购买农村房屋的合同为有效的观点,既不违背《土地管理法》、《物权法》和《合同法》等法律的相关规定,也可产生否定出卖人的背信行为、有利于保护买受人利益等良好的社会效果,值得肯定。不过,如果从务实的角度来思考,就不难发现,由于现行国家政策明确禁止城镇居民购买农村房屋,故若法院认定此类买卖合同有效,必然会使判决的结果与国家政策相抵触,进而导致相关国家政策被削弱乃至变相地废止。考虑到我国目前所采的司法体制和所处的法制环境,显然不可能期望整个法院系统对此类案件都做出不符合国家政策的判决。另一方面,由于目前的不动产登记制度明确禁止为城镇居民购买农村房屋办理物权变动登记,法院如果认定此类合同有效,也会带来判决执行上的难题。温州市中级人民法院所做的一项调查发现,在2004年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》出台后,温州地区国土资源局停止办理农村房屋土地使用权的过户手续。此举对法院做出农村房屋买卖有效的判决产生了很大的影响,导致判决无法履行,形成“房产交易合法,土地交易非法”的被动局面。为了应对这种局面,法院采取了一些措施。例如,瓯海区人民法院一般先建议原告对要求被告协助办理土地证过户手续的诉讼请求撤诉,若原告坚持的,则采取其他一些做法:比如,有的在判决主文中注明“因政策等客观原因不能办理土地使用权过户的,被告方不负责任”,有的在判决被告协助办理土地过户手续的同时要求申请执行人保证暂不申请法院执行过户手续,等等。而瑞安市人民法院仍判决被告履行合同的协助义务,同时建议有关部门对法院协助执行通知书进行登记备案,在旧村改造、拆迁安置等政策处理时作为依据。但是,从法律的角度看,这些做法不尽妥当。比如,要求原告保证暂不申请执行的做法,实际上损害了原告的权利。又如,在判决主文中注明“因政策等客观原因不能办理土地使用权过户的,被告方不负责任”的做法,使得判决的结果不确定,与判决应当具有的确定性特征不符。再如,判决被告履行合同的协助义务的做法,虽然是出于保护买受人的权利的考虑,但这将损害判决的严肃性,因为土地使用权过户手续根本无法办理,并且权利人的权利保护最终能否落实还是个未知数。 [21]《房屋登记办法》第87条关于原则上不为非本集体经济组织的成员办理农村村民住房所有权转移登记的规定,无疑进一步加剧了上述司法困境。
 
    (二)无效说
 
    在1999年之后的司法实践中,受国务院多次禁止城镇居民购买农村房屋的政策的影响,法院通常认定城镇居民购买农村房屋的合同为无效合同。 [22]其理由主要包括:第一,宅基地使用权是集体经济组织成员享有的权利,与特定的身份关系相联系,不允许转让。目前农村私房买卖中买房人名义上是买房,实际上是买地,在房地一体的格局下,处分房屋的同时也处分了宅基地,损害了集体经济组织的权益,是法律法规明确禁止的。第二,目前,农村房屋买卖无法办理产权证书变更登记,故买卖虽完成,但买受人无法获得所有权人的保护。第三,认定买卖合同有效不利于保护出卖人的利益。在许多案件中,出卖人相对处于弱者的地位,其要求返还私有房屋的要求更关涉其生存权益。 [23]第四,宅基地使用权的流转必然带来宅基地需求的加大,造成住宅用地向耕地延伸,显然不符合《土地管理法》等相关法律关于保护耕地的立法意图。第五,认定合同无效虽然可能引发一些诉讼,但可以制约众多潜在的房屋买受人,发挥司法应有的导向作用。 [24]第六,对于农村房屋买卖问题,我国法律包括物权法均没有明确规定,因此应当适用国家有关政策的规定进行裁判。由于国家现行政策明确禁止城镇居民在农村购买宅基地或者地上建筑物,故应认定当事人签订的此类合同为无效。 [25]
 
    无效说的优越之处是能够与现行国家政策保持一致,并且符合当前的不动产登记制度。其主要缺点则像有效说所批评的那样,社会效果和法律效果不够理想。例如,就社会效果而言,奉行无效说可能导致部分买受人失去房屋,无房可住;可能引发大量的出卖人主张合同无效以及买受人要求出卖人赔偿损失的诉讼,影响社会稳定。另外,允许不守诺言的出卖人主张合同无效并收回房屋,也会严重损害社会的公序良俗和诚实信用。 [26]就法律效果而言,以违反国务院的有关政策为由认定合同无效,确实不符合《合同法》第52条第5项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(一)》第4条的规定;以违反《土地管理法》的相关规定为由认定合同无效,在法律解释学上也显得比较牵强。
 
    或许受无效说的影响,在司法实践中,有些法院将1999年之前订立的城镇居民购买农村房屋的合同也认定为无效。 [27]这种做法显然不妥。因为1999年之前的国家政策并未禁止城镇居民购买农村房屋,而且当时的《土地管理法》还承认城镇居民可以通过“申请一审批”程序获得农村宅基地使用权。即使1999年之后的有关法律或者国家政策开始禁止城镇居民购买农村房屋,根据《立法法》第84条关于“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往,但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”的规定,法院也不应判决此前成立的房屋买卖合同无效。相比之下,《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》(粤高法发[2001]42号)第12条规定:“当事人将农村村民住宅建设用地转让、出租或以合建形式变相转让农村村民住宅建设用地而签订的合同,一般应认定无效。但1999年1月1日《土地管理法》修订以前,农村村民将经依法取得的宅基地使用权连同房屋转让给本村村民、回乡落户的干部、职工、退伍军人以及华侨、港澳台同胞的,……可认定转让合同有效。”这种区别对待的做法无疑更值得赞同。
 
    (三)部分无效说
 
    有些学者认为,在我国现行法上,房与地是两个不同的物,宅基地使用权与房屋所有权是两个独立的财产权利。尽管宅基地使用权须与房屋所有权一体转让,但其转让的合同效力可以分别加以认定,即当事人有关转让宅基地使用权这一部分的意思表示无效,在法律上并不当然影响到转让房屋所有权这部分意思表示的效力。因而,对于城镇居民购买农村房屋的合同,可以解释为转让宅基地使用权的意思表示无效,而转让房屋所有权的意思表示仍然有效。由此,该房屋买卖合同就属于部分有效、部分无效的合同。 [28]在上海市宝山区人民法院审理的一个案件中,法院认为,被告虽非系争房屋所属土地的集体经济组织的成员,不能取得宅基地使用权,但对系争房屋的买卖行为系双方真实意思的表示,双方均应信守承诺。被告基于房屋买卖合同占有系争房屋,系合法占有。原告要求被告迁出系争房屋的诉讼请求,无法律依据,判决驳回。 [29]该判决一方面认为买方不能取得宅基地使用权,另一方面又判定买方对房屋的占有属合法占有,不必返还出卖人,显然是对合同的效力采用了部分无效说。
 
    其实,部分无效说的出发点,乃是在维护房屋买卖行为的有效性的情况下,解决国家政策不允许买受人取得宅基地使用权的问题。这种做法虽然有助于保护买受人的利益,但在实践中会带来两个无法克服的难题:
 
    第一,不符合我国现行的不动产登记制度。《房屋登记办法》第8条规定:“办理房屋登记,应当遵循房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则。”这意味着农村房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权在处分上须实行一体主义,不得将两者分别登记给不同的主体。另外,根据《房屋登记办法》第87条的规定,受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的,除法律、法规另有规定外,房屋登记机构不会为其办理房屋所有权转移登记。由此可知,部分无效说非但不符合房地一体主义的登记规则,而且买受人还无法办理房屋所有权转移登记。其结果是,不仅房、地分属于不同的主体,而且房屋所有权与房屋使用权还将永久地处于分离状态,显然不妥。
 
    第二,在采纳部分无效说的情况下,由于我国现行法未承认法定土地租赁权制度, [30]那么在出卖人以宅基地使用权转让无效为由要求买受人返还宅基地时,就会发生买受人应否返还宅基地以及地上房屋的问题。于此情形,如果认为买受人应向出卖人返还,则其结果将与全部无效说无异,部分无效说就失去了存在意义;如果认为买受人不应向出卖人返还,则一方面不符合《合同法》第58条关于合同无效的法律后果的规定,另一方面也会导致部分无效说难以与有效说区别开来。可见,部分无效说对于合同部分无效的法律后果,缺乏合乎法律的处理办法。
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